关于美国税权划分问题

　　与以往国内有关文献介绍的情况有所不同，从我们考察了解的情况看，美国各级政府（*见文尾注释）都有一套相对独立的税制体系，除了联邦政府向全国统一征收的税收外，美国并不存在一套统一适用于全国的地方税制度。

　　总体而言，美国主要对财富、交易、财产、雇佣、所得征税。对财富征收的税主要有遗产税、继承税和赠与税；对交易征收的税主要是消费税、销售税和使用税；对财产征收的税主要有不动产税和私人财产税；对雇用征收的税主要是社会保障税和失业保险税；对所得征收公司所得税和个人所得税。

　　美国联邦、州和地方政府(*见文尾注释)根据各自的权力、税收征收管理水平和经济发展水平等因素，选择了不同的税种作为各自的主体税种，形成不同的税制模式，体现了与美国的联邦制的分权特征相适应的税制特征。联邦政府征收的税种主要有社会保障税、个人所得税、公司所得税、消费税等，州政府征收的税主要有销售税、财产税、个人所得税、公司所得税等（详见表1和表2，其中表2列出的只是主要税种，州一级政府还征收其他一些各具特色的税种，这里难以详细列举）。

税种	纳税人	备注
社会保障税	顾主、劳动者个人	按工资总额征收
个人所得税	个人	按个人所得征收
公司所得税	企业	按企业所得征收
特别消费税	企业	对特殊商品的消费征收

　　除了这些税种以外，郡、市（镇、村）两“级”地方政府还征收许多税种，以依利诺伊州的库克郡为例，该郡征收的税收近10种，而库克郡管辖范围内的芝加哥市征收的税竟有20多种（详见表3和表4）。

　　由于各州、郡、市（镇、村）的人口密度、经济活动内容、居民收入水平、财产占有状况千差万别，其税制体系具有很大的差别，没有人能说清美国有多少种税收。国内有关文献以OECD财委会文献所介绍的美国税制大多为联邦税制，我们认为，只介绍联邦税制，不足以反映美国税收制度的状况和特征，千差万别的地方税制，才是美国税制区别与我国税制的重要特征。

　　表1--表4展示了美国税收制度的特点，这种分散的或者说不统一的税收制度，是美国政治体制的产物，也是美国自由市场经济的产物。实践证明，这种税收制度，能够较好地体现税收的公平原则、效率原则和财政原则，对美国的经济和社会发展起到了重要的作用。

　　税权的划分与事权、财权的划分相适应，以特定的政治体制和经济体制为前提。也就是说，一个国家税权划分的模式是由这个国家的政治体制、经济体制决定的。

　　从纵向的政治关系来看，美国是一个联邦制国家，一个中央政府（联邦），51个州政府。各州都是相对独立的政治实体，在51个州之下还有8万多个地方政府，如郡（县）、市（镇、村）等。按我国的习惯思维去认识，美国应该有4“级”政府，即联邦、州、郡（县）、市（镇、村）等。各“级”政府只是事权范围、管辖地域的不同，而没有“上下级”关系，其各自的权力都是通过宪法等法律规定的，各“级”政府只需向本辖区的选民负责，而无需向“上级”政府负责。

　　就横向的政治关系来说，美国实行的是立法、行政和司法 “三权分立”的制度。在联邦一级，行政部门行使行政权力，最高职位是总统，立法权属于参、众两院组成的国会；司法权属于联邦最高法院，国会、总统和最高法院之间是相互制约、相互监督的关系。各州和联邦一样，拥有立法、行政和司法机构，尽管具体权限的分配有差异，但大体上其权力结构和框架是一致的。

　　美国的经济是自由的市场经济，其主要特点，一是它拥有一个得到宪法保护和促进的国内统一大市场，并在很大程度上以理念上的一致参与国际经济循环；二是它有一个由宪法保障的私有财产权、强烈的个人主义和进取精神构成的竞争机制，充满生机和活力。

　　美国的经济发展也受到政府的干预，美国政府干预经济的行为主要表现为以下三个特点，一是制定“根本性的竞赛规则”；二是主要依靠市场机制影响经济过程；三是发挥州政府和地方政府的作用。

　　美国的税权划分，与其政治体制密切相关，为了便于与我国的情况相比较，我们从纵向和横向两个方面来介绍美国的税权划分情况：

　　1、税收管理权限的纵向划分-----各级政府之间的税权划分

　　与美国的纵向政治关系相对应，美国各级政府的事权、财权是由宪法和各级独立的法律法规体系规定的，一般地说，美国联邦和地方政府都拥有独立的税收权力，联邦政府的征税权由宪法赋予，地方政府的税收权力由州法赋予。

　　美国的联邦、州、郡、市四级政府，都可以在联邦宪法（州法等）规定的范围内确定自己的税收制度。

　　按照宪法的规定，联邦政府不得对任何一个州输出到国内另外一个州的商品征税，其他未禁止的税收立法行为，联邦都可行使。与此同时，各州均不得对进口到美国和美国出口到其他国家的货物征税，也就是说，关税及其他与进出口货物有关的税收只能由联邦政府来征收。

　　凡宪法未禁止的税收立法行为，州及以下政府都可以行使立法权，也就是说，在不违反宪法的情况下，无须获得联邦政府的授权或批准，州政府可以按照履行其事权的需要，开征任何本地区选民认为必要的税收。同样地，在不违反宪法及州法的前提下，无需获得上级政府的批准或授权，郡、市（镇、村）政府可以按照履行职责的需要，开征任何本地区选民认为必要的税收。

　　从本报告表1、表2、表3可以看出，联邦、州和市级政府征收的税比较多，而郡级政府征收的税收比较少，这是由各级政府承担的事权大小不同决定的。

　　美国的联邦、州和地方政府分别有其独立的税务系统，在税收征管、人员和经费管理等方面相互独立，无行政隶属关系，各自独立行使职权。

　　联邦政府财政部下设国内收入局，主要负责联邦税收的征收。国内收入局在全国范围内，设立7个大区中心税务局、10个税收服务中心、2个数据处理中心；每一个大区中心税务局又设立若干个地区税务局以及大量的办事处。

　　各州及州以下的地方政府税务机关的内设机构因地而易，不和“上一级”税务机关对口。

　　为了节省成本和提高执法效率，各级税务机关相互之间保持经常性的业务协作和信息沟通，对于同源征收和实行税率分享的的税收，可以实行委托代征，这些合作，不是靠行政命令，而是通过协议。不同地区之间的税务机关也是通过协议的方式确定他们之间的合作事项。

　　联邦和州各有其法院系统。纳税人与联邦国内收入局和州税务局的税务纠纷，分别由联邦法院系统和州法院系统进行审理。其中受理税务诉讼案件的法院有：税务法院、美国地区法院和索赔法院（申诉法院）；税务刑事案件的公诉权由美国联邦的最高检察机关---联邦司法部行使。该部设有税务司，专门负责对国内收入局移送的刑事案件进行调查认定，构成犯罪并决定提起公诉。另外，在州一级设有税收上诉法院，解决税务纠纷。

　　这种分散的纵向税权划分格局，正是前面我们提到的全国税制不统一的原因。

　　2、税收管理权限的横向划分---国会（地方议会）、总统（州长、郡长、市长）行政办公室、财政部（局）、税务局之间的税权划分

　　国会负责税收立法。联邦政府征税必须按照国会通过的法律进行，税收的开征、停征、税率的调整、税收的减免及纳税调整基础上的确定均由国会决定。

　　美国联邦一级的税收立法程序是，根据总统行政办公室、各党派、社会各界的意见、建议，由国会下属的财政委员会起草有关法律的草案、提交参议院、众议院分别审议，召开听证会，听取各方面的意见。两院分别审议讨论通过，提交总统批准后颁布实施。如果总统否决，还可退回国会，由参、众两院三分之二议员通过后再提交总统批准。

　　在州一级，州的立法权由州议会行使，州长及他所领导的行政机关不得决定各种税费的征收。

　　州以下地方政府与联邦和州不同，没有议会，只有一个民选的管理委员会负责行使税收立法权，有权决定地方税方面的法律。

　　总统在税收管理上的权限，一是批准并签署国会通过的税法；二是向国会提出税收立法的建议；三是领导财政部制定税收规章。

　　在州及地方各级政府，州长、郡长、市长（镇长、村长）的税收管理权限与总统在联邦政府中的税收管理权限是类似的。

　　联邦财政部在税收管理上的权限，一是向总统提出联邦税收立法的建议，二是按照授权解释联邦税法；三是制定联邦的税收规章（比法律低一层次的法律）并负责解释联邦税收规章程。与我国类似的是，经过总统批准，或经法律授权，财政部可以直接发布联邦的税收规章。

　　在州及各级地方政府，机构设置有所不同，有的有财政部（局），有的没有财政部（局），设立财政部（局）的政府，其税收管理权限与联邦财政部类似，没有设立财政部的政府，其税收管理权由税务部（局）行使。

　　联邦财政部下设的国内收入局，相当于我国的国家税务局，其主要职责是负责联邦税收的征管，除此之外，它还负责制订一些税收征管方面的办法、措施和规定。和我国类似的是，国内收入局可以发布征收管理方面的规章、措施和规定。

　　州和各级地方政府税务局的税收管理权限与联邦财政部的国内收入局类似。在州以下各级如郡、市（镇、村）等立法模式也大体相同，只是机构设置和税收事务的多寡有所区别。

　　税权划分问题说到底是一个法律问题，要了解美国的税权划分，必须了解美国的税收法律体系。

　　美国是一个联邦制国家，其特点是：除联邦建有统一的政权机关外，各州（州及以下）也建有独立的政权机关，这种政治结构决定了美国税收法律体系的特点：即各州在不违反联邦宪法和法律的前提下，拥有自己的税收法律，各地方政府（郡、市、镇、村）在不违反联邦宪法、法律和州基本法、法律的前提下，也拥有自己的税收法律。

　　美国的税法大致可以分为联邦税法、州税法、地方（郡、市）政府税法三个组成部分。

　　联邦税收法律体系主要包括：宪法、《国内收入法典》、法院判决解释、财政部代表联邦政府解释《国内收入法典》的制度、国内收入局制定具体的征收办法等。美国的法院有权否决财政部、国内收入局制定的规章制度。联邦政府《国内收入法典》主要包括：个人所得税法、公司所得税法、社会保险税法、消费税法、遗产和赠予税法、关税法等。

　　州税收法律体系主要包括：州基本法、州的税收法律、州政府部门规章等，主要税法有：销售税法、个人所得税法、公司所得税法、消费税法、遗产税法等。

　　郡、市（镇、村）等地方政府也可以制定地方税收法规，如本文表2、表3所列税种都是以郡和市的法律形式确定的。

　　有关税权划分的规定主要体现在宪法（州法、地方政府基本法）和税法之中，由于相关条款众多，难以一一列举，这里仅列举一些关键性的例证。

　　在横向立法权划分上，美国宪法第9条规定：“一切征税提案由众议院提出，参议院可以提出修正案。”根据 “三权分立”的制度安排，联邦政府依据宪法授权在全国范围内征收联邦税收。联邦政府各组成部门的税收管理权限体现在《国内收入法典》中。州和地方政府的议会、行政部门的税收管理权限同样体现在州基本法和地方法律体系当中。

　　在纵向税权划分上，美国宪法第一条第8款第一项规定：联邦政府“赋课并征收直接税、间接税、关税与货物税，以偿付国债并规划合众国的国防与全民福利。但所征收各种税收、关税与货物税，应规定全国统一标准”；根据联邦宪法第十条修正案以及联邦法院的有关宪法解释的规定：联邦不得行使“对任何州输出的商品征税”和“统一全国间接税税率”等事项的立法权。联邦宪法还规定，州不得对进口货和出口货征税等事项行使立法权。

　　美国宪法关于最高条款的规定：“……本宪法及依据本宪法所制定的联邦法律，以及以国家权力所缔结的条款，均为全国的最高法律，各州应遵守。”这一条款在税法上的延伸，即为各州和地方的税法不得违背宪法及联邦其他法律。

　　按照宪法规定，各级政府各自独立行使归属于本级政府的税收立法权和税收管理权。

　　1、立法动议的提出。一是总统根据财政部、国内收入局、总统税务办公室的意见和建议提出税收立法建议；二是由众议院议员提出税收立法议案。

　　2、众议院讨论并表决。收入议案的大部分工作由众议院财政委员会负责，议案起草完毕后，由议长决定取舍，可以考虑形成法案的，交财政委员会举行听证会，听证认可后，由财政委员会组织专家起草税法草案，并在委员会内部进行表决，多数同意后，即形成法律草案提交众议院全体会议，一经通过，则被移交参议院。

　　3、参议院审议通过。参议院财政委员会按照与众议院相同的程序对税法草案进行讨论并提交参议院全体会议讨论表决。未经半数以上通过的，退回众议院财政委员会再议；通过的直接提交总统签署。如参议院通过的税收法案与众议院提交的税收法案有差异，须将通过的税收法案退还给众议院，众议院无异议则交总统签署。不同意的，还需由参、众两院联合委员会协调。

　　4、参、众两院联合委员会协调。联合委员会就税收法案的分歧部分达成协议后同时向两院提出报告，分别提交两院全体会议表决，通过后法案正式生成，提交总统签署。

　　5、总统签署。经总统签署后，该法案即成为法律，如总统不同意可行使否决权，但国会有三分之二以上的多数就可以通过对总统的否决行使再否决权，强行通过该法案。

　　州的税收立法程序和联邦大致相同，也是由各方提出建设，由议会立法。但各州的政府机构设置有差别，税法的解释以及规章制度的制定有的在财政局，有的在税务局。

　　郡、市（镇、村）等地方政府的税收立法程序与联邦和州的税收立法程序相仿，但各地的“基本法”有所不同，个别地方会略有不同。

　　美国有比较完善的司法保障体系，除了一般性的司法保障体系外，他们还建立了相对独立的税务司法机构。税务诉讼案件可以通过税务法院审理解决。

　　税务法院是审理税务诉讼案件的专门法院，不隶属财政部，法官由总统任命，总部设在华盛顿。它可以在美国的任何地方开庭审判。当事人对它的判决不服，可向美国上诉法院直至美国联邦最高法院上诉。

　　美国联邦巡回法院和申诉法院也可受理税务诉讼，不服判决的，可向美国上诉法院直至美国联邦最高法院上诉。

　　从上述介绍的情况，我们不难看出，美国的税收管理体制是一种分散管理模式，纵观其在税权划分方面的探索和实践，有以下显著特点：

　　（一）税权架构与宪政体制相匹配，税权得到充分的分立和制衡

　　美国是一个联邦制国家，也是一个典型的“三权分立”国家。税收立法权分属联邦、州和地方三级议会，各级议会皆可在联邦宪法规定的范围内确定自己的税权制度；税收立法机关、税务行政机关和司法机关相互监督、相互制约。税权的分立与制衡，减少了税权滥用的可能，使纳税人的权利得到了保障。

　　（二）税权关系以宪法和法律形式明确，税权具有法律的规范性和权威性

　　美国各级政府间税权关系以宪法和法律形式明确，使税权问题更具有透明度、稳定性和连续性。如需要变动政府间税权关系，需启动严格的法律修改程序。在政府间税权关系确定后，不管是联邦政府，还是州或地方政府，都不能经过非法律程序擅自修改；也不能与宪法、法律的规定相抵触。

　　（三）税权划分以事权界定为基石，实现了支出责任与税收权力的统一

　　美国联邦宪法从一般事权、专有事权和共有事权等各个层面对联邦、州和地方政府间的事权范围进行了科学划分，确定了不同级次政府应提供的公共产品。联邦政府提供全国性的公共产品，管理国家国防、外交和国际事务、邮政、空间科技，关系到全国利益的州际事务和涉及全国的社会福利计划事务等。州以下地方政府提供地方性公共产品。州政府管理联邦政府事权范围以外的且没有授权地方政府处理的一切事务。地方政府的事权范围依据州的法律规定由州政府授权处理当地事务，主要有基础教育、地方治安、消防和地方基础生活设施等。根据事权与财权相统一的原则，赋予各级政府以独立的征税权力，从而保证各级政府都有独立的收入权和收入支配权，各负其责，各享其利，从而调动和发挥各级政府的主动性和积极性。

　　（四）地方政府拥有相对独立的税收管理权，有利于增强地方资源配置的效率

　　美国联邦、州和地方政府（尤其是联邦和各州政府）税源基本相同，但税收结构迥异。联邦税收以个人所得税、公司所得税、社会保障税为主，辅之以消费税、遗产税、赠予税及关税，其中个人所得税占联邦政府税收收入的45%。州政府税收以销售税为主体，该项税收收入占州政府税收收入的45%。地方政府税收以财产税为主体，该项税收收入占地方政府税收收入的80%以上。各级政府都有由自己的主体税种和辅助税种构成的相对独立而完善的税收体系，为各自完成其支出职能提供了基本和稳定的财力保障。在这种收入分配格局下，地方政府能够根据当地居民的偏好确定本地区的税收水平，增强本地区优势资源的配置效率，从而有利于获得最佳的税收收入支出规模，为本地区提供优良的公共产品。

　　在各地经济活动内容和经济发展水平差较大的情况下，名义上的税率统一，会在一定程度上造成实际税收负担的不公平。美国采取的分散的税收管理模式，使得各地方政府可以因地制宜地开征税种、选择税率，有效地弥补了集中统一的税收管理模式的缺陷，有利于企业的公平竞争。

　　我国的政治体制以及中央与地方的财政关系与美国的差别比较大，在税权划分问题上也必然与美国有较大的差别，但随着社会主义市场经济体制和公共财政管理框架的建立，美国税权划分的一些做法和经验值得我们借鉴。

　　政府-----本报告所称“政府” （英文为government）是一个广义的概念，它是一级国家权力机关的总称，包含立法机关、行政机关、司法机关三个部分，其中，立法机关相当于我国的“人大”，行政机关相当于我国的“政府”，司法机关相当于我国的“法院”等。

　　地方政府---美国人习惯于把政府划分为联邦政府、州政府和地方政府，其中地方政府是指郡及郡以下政府，具体包括郡、市（镇、村）等两级政府。